中国财政制度改革30年

节选

[

8 中国财政改革的道路与经验
财政改革是各种改革中分量*重的。没有财政改革，就不会有市场经济。财政改革促进了整个社会的改革、发展和稳定。中国是一个大国，财政改革走过的道路有一定的特殊性，但作为一个发展中国家，财政改革的过程也是经济发展的过程，财政改革的经验能为广大发展中国家提供有益的参考；作为一个转型国家，中国财政改革迄今所取得的成就，对于其他转型国家的转型也是有借鉴意义的。
8.1 财政改革在经济改革中的重要作用
中国经济改革一直是在财政的支持下进行的。财政改革与市场经济的形成，财政改革与经济改革的深化都有重要的关系，财政为经济发展提供外部环境保障。财政改革的关键是坚持了市场改革的取向。
8.1.1 财政放权让利改革，促进市场竞争主体的形成
通过放权让利改革，财政支持了市场竞争主体的形成。传统的公有制财政下，国家财政与国有企业财务管理是高度重叠的，财政对国有企业基本上实行的是统收统支的管理方式。企业改革一开始所实行的企业基金和利润留成制度，事实上就是财政将部分企业财务管理权限返还给企业。利改税、企业承包制、税利分流等改革进一步规范了财政与国有企业的利润分配关系。《企业财务通则》和《企业会计准则》实施之后，预算外资金不再包括企业资金，国家财政直接干预国有企业财务管理的时代终告结束。这些改革与国有企业的其他改革，尤其是所有权与经营权分离改革等一起，推动了国有企业成为市场中能够自主经营、自负盈亏的经营主体，并获得自生能力，能够参与竞争。在公有制条件下，中国在一定意义上实现了公有制与市场经济的兼容。与自然形成的市场经济相比，中国改革的起点是传统计划经济体制，市场经济是逆向成长起来的，是在政府放权让利的前提下成长起来的。
为了适应对外开放的需要，结合国情，中国很快就建立了一套涉外税制。这是一套以优惠为主要特征的税制，促进了外资的流人和外资企业在中国的发展。国家对乡镇企业实施的税收优惠政策，对个体经济、私营经济所进行的税收优惠政策，也推动了非公有制经济的发展。改革开放以来，城市居民附属于单位，农村居民附属于生产组织的情况也得到了改变，个人流动性的增强，市场竞争主体不仅仅是企业，还包括个人。
多种市场竞争主体的形成，构建了市场化改革所需的微观经济基础。不仅国有企业、集体企业、非公有制企业、股份制企业等多种形式企业相互之间形成了竞争关系，而且在国有企业之间的市场竞争关系也形成了。
8.1.2 财政对价格改革和市场体系形成的支持作用
理顺价格体系，是市场取向改革的必由之路。传统计划经济体制下所形成的不合理的价格体系，导致经济结构的不合理，也影响了价格作为资源配置信号作用的发挥。不合理的偏低的农副产品价格，对农业生产带来很不利的影响，也危害着国民经济的基础。经济改革之初，国家就决定增加财政支出，提高农副产品收购价格。农副产品收购价格的提高，必然要求销售价格的相应提高。为了保证价格改革的顺利进行，国家对城市居民实行了价格补贴，包括粮油价格补贴，棉花价格补贴，肉、禽、蛋、菜价格补贴等等。
财政的价格补贴在很大程度上避免了价格调整所带来的不稳定。
价格双轨制改革对于中国经济改革来说意义重大。生产资料价格双轨制改革在保证传统体制正常运行的同时，为增量改革获得了空间。价格双轨制下，价格包括三种类型：政府定价、政府指导价、市场调节价。政府定价是与指令性计划联系在一起的，而政府指导价对应的是指导性计划。企业亏损按照形成原因的不同，可以分为经营陸亏损和政策性亏损。前者是因为企业经营管理效益不佳所导致的。后者则是由于企业执行指令性计划所导致。
财政对企业的补贴一开始是面向所有的国有企业。后来，补贴仅限于政策性了损企业。对企业的财政补贴保证了政策性亏损企业的正常生产经营，也在一定意义上促进了企业的发展。随着改革的推进，指令性计划越来越少，政府定价范围越来越窄，价格在资源配置中的信号作用也越来越明显。
理顺价格体系的过程，必然带来一批相关的利益受损者，从短期来看，为避免社会不稳定，给受损者予以一定的财政补贴，支持了价格改革的进行。
在理顺了价格体系的改革，促进了市场的形成之后，中国现已形成包括商品市场、生产要素市场、劳动力市场在内的市场体系。需要注意的是，政府对一些领域的退出，加上相应的财政补贴政策，也促进了相关市场的形成。
8.1.3 建立公共财政制度，弥补市场失效
中国财政改革是财政的公共化过程，即从计划型财政向适应市场经济需要的公共财政转型的过程。建立公共财政制度，旨在弥补市场失效，为中国经济改革提供了保障，为中国经济社会的发展奠定了基础。
财政转型首先是改变财政的“越位”与“缺位”状况。“越位”和“缺位”是相对于市场经济而言的，前者是指财政活动超越了市场所需要的政府干预范围；后者是指对市场所需的政府干预范围，财政没有介入或介入不足。在计划型财政中，财政包揽社会的一切活动，无所谓“越位”和“缺位”。改革中的过程，意味着政府要从一些领域中“退出”。但是，由于传统体制的惯性，以及配套条件的不具备等多种原因，“退出”可能遭遇一定的障碍，该退未退的领域，就属于“越位”。与此同时，一些原先依附于传统计划经济体制下的制度，由于改革的推进而被打破，对应的新制度由于财力等方面的原因而没有建立起来，或者没有按照市场经济的要求真正确立，这就构成了“缺位”。在经济改革进程中，正是因为“越位”，“缺位”问题才更加严重。财政改革从这个角度来看，是一个“归位”的过程，是财政合理定位的过程。
改革中，政府努力提供全社会所需的公共产品和公共服务就是实现“归位”的过程，是财政支出结构的调整过程。政府通过国有经济战略性改组，逐渐从一些“越位”领域中退出；通过增加在“缺位”领域的投入，填补“缺位”，为市场的正常运转提供制度的保障。政府正在加大对养老、教育、医疗卫生、就业、环境保护、收入分配等的支持力度，代表了财政转型的方向。所有这些领域，属于公共产品、外部性、自然垄断、信息不对称、收入分配不公平等市场失效领域。而且，财政支出是一视同仁的，不再有城乡之分，不再有不同所有制企业之分。
为了保证弥补市场失效的财力，政府需要不再区分预算内、预算外、制度外财力，而将各种可支配收入集中，纳入统一的政府预算管理，提高政府资金的使用效率。
在财政收入上，建立以税收为主要收入形式的现代财政收入体系，建立财政收入稳定机制，在保证财政收入的同时，发挥税收的效率和公平调节作用。在财政收入占GDP较低，不足以满足财政支出需要的特殊条件下，建立财政收入稳定增长机制有其必要性。但随着改革的深入，财政收支对称，财政资金使用效率达到*高才是*为关键的问题。
财政转型还应致力于发挥财政政策在宏观经济调控中的作用。财政转型之后，传统财政体制下的直接管理让位于财政的间接调控，宏观财政政策要发挥其应有的作用。
政府间财政关系的规范化，促进中央和地方各级政府财政之间的合理分工，以*大限度发挥财政在效率、公平和稳定上的作用。
从根本上说，财政转型的真正实现有赖于财政决策法治化、科学化和民主化机制的形成。
8.2 财政改革方式的选择
8.2.1 激进改革与渐进改革
关于市场经济改革方式，一直存在两种改革方式，即激进改革（radicalreform）和渐进改革（gradual reform）的争论。苏联、东欧国家的改革是一揽子的、一步走的、总体推进的改革，通常被视为激进改革，这些国家实行的是所谓“休克疗法”。中国经济改革是分步实施的，常被看作是渐进改革。
就两种改革方式本身而言，很难说清孰优孰劣。二者都有其合理之处。休克疗法背后的逻辑是一个人无法分两步跨过深渊，而在渐进主义者看来，改革只能层层推进，因为一个刚得过肺炎的病人不能迎着凛冽的寒风去跑马拉松（奥尔森，2005）。就中国的改革而言，也有一些学者更愿意称之为增量改革（incremental reform），因为改革是在旧体制因阻力较大改不动的情况下，先在其周围发展新体制，随着这部分经济成分的发展壮大，经济结构的不断变化和体制环境的不断改善，再逐步改革旧体制（樊纲，1996）。这种改革是在国有经济改革停滞不前的情况下，先采取修修补补的办法以维持国有经济的运转，而把主要精力放在非国有经济上，寻找新的生长点（吴敬琏，2004）。
与整体经济改革有点相似，中国财政制度改革也不是一步到位的，这样的改革无疑可以视为渐进改革，从一定意义上说也是“增量改革”。中国财政改革与经济改革一样，一开始并没有一个系统完整的改革方案。在这种情况下，财政改革很难实现“一步到位”，因为根本不知道改革的目标在哪里。只有在市场经济改革目标确定之后，财政改革的方向才大致明朗，虽然在局部领域仍有争议。但即使如此，财政改革往往也不是一步到位的。1994年中国进行了工商税制改革。消费型增值税制无疑是增值税制改革的目标，但当时选择了生产型增值税。这不是一个*优的选择，但与产品税制相比，生产型增值税制减少重复征税。而且当时选择生产型增值税制还可以避免财政收入波动过大。1994年分税制财政体制改革目标确定之后，具体改革方案还是考虑了既得利益，保留了税收返还这一与规范的分税制不相适应的财政转移支付做法，保留了按照企业行政隶属关系划分企业所得税的做法。这种折中做法*大限度保证了财政改革方案容易得到支持，保证了财政改革的顺利进行。
考虑到改革的成本和阻力，财政改革往往先集中在难度较小或急需举办的制度和事项3z（张馨，2004）。难度大的改革或者是因为改革所牵涉的部门和地方利益太多，或者是因为改革需要较大的财力支持。农村改革先行，与农村改革所需要的国家财力支持不多有着密切的关系。国有企业改革在很长时间之内停留在放权让利阶段，与企业改革所需耗费更多国家财力有关。公共支出管理改革与政府预算改革是在财政改革进入“深水区”之后才开始的，这与改革涉及的部门和地方利益太多有关。而且，即使这些高难度的改革已经开始，也是逐步推行的。先易后难的改革至少保证了一些财政制度的关键改革的起步。“开弓没有回头箭”。借助于各项改革的深入，当外部环境具备的时候，财政改革也就水到渠成。
……

]

内容简介

[

本书力求对以上问题作出回答，主要任务有四：**，回顾1978年以来中国财政制度改革的历程；第二，总结中国财政制度改革的成就；第三，归纳中国财政制度改革的基本经验；第四，探讨未来中国财政制度改革面临的机会和挑战。
本书在讨论传统财政制度的基础之上，探讨财政改革的逻辑。中国财政改革与财力困境有关，但更多的是经济改革的要求。财政改革是制度需求者和供给者发生变化的结果。政府转型是财政改革赢得持续动力的关键。
中国财政改革从总体上看，财政体制已从财政包干制转为分税制，适应市场经济需要的税制已基本形成，财政与国有经济的关系也日趋规范化，政府预算也在按照市场经济的要求进行改革。财政改革促进了资源配置的提高，改善了收入分配状况，促进了经济稳定的财政政策机制的形成。但财政改革仍遭遇财政透明度、公共预算与国有资本预算衔接、转移支付、利益集团等一系列问题的挑战。

]

作者简介

[

杨之刚，中国社会科学院财贸经济研究所财政研究室主任，研究员，研究生院副教授，硕士生导师。研究专业为财政和税收，在预算制度、税收制度、各级政府间的财政关系、城市财政，以及财政税收制度的国际比较方面有较深入的研究

]

目录

1 导言 1.1 1978–2007年中国财政收支：总量和结构的变化 1.2 中国财政收支变化与财政制度改革 1.3 本书的任务2 传统财政制度的形成 2.1 逻辑起点：财政的目标 2.2 传统财政制度的基本特征：国际比较 2.3 传统财政制度与中国经济现实3 财政改革的逻辑 3.1 三次财力困境与财政改革 3.2 中国经济改革与财政制度改革 3.3 财政改革的动力机制4 财政改革的历程 4.1 1978–1979年的财政调整 4.2 财政体制改革：从财政包干制到分税制 4.3 税制改革 4.4 财政与国有经济改革 4.5 政府预算改革 4.6 财政改革蓝图5 财政改革的成就 5.1 资源配置效率的提高 5.2 收入分配的改进 5.3 促进经济稳定的财政政策机制的形成6 财政改革中的问題与难点 6.I 财政透明度 6.2 公共预算与国有资本经营预算的衔接问题 6.3 利益冲突与财政改革的推进问题 6.4 中国的财政转移支付制度问题7 财政改革与内外部环境 7.1 财政改革与经济体制改革的整体配套性 7.2 经济的可持续发展与财政改革 7.3 财政改革与国家的法治化、民主化进程8 中国财政改革的道路与经验 8.1 财政改革在经济改革中的重要作用 8.2 财政改革方式的选择 8.3 财政改革道路的普遍意义9 结束语参考文献

封面

书名:中国财政制度改革30年

作者:杨志勇，杨之刚 著

页数:242

定价:¥38.0

出版社:汉语大词典出版社

出版日期:2008-11-01

ISBN:9787543215351

PDF电子书大小:147MB 高清扫描完整版