乡村治理与农村现代化_PDF下载[101MB-百度云]霄金辉

节选

[

nbsp;   序
    当前，我国的经济、政治、社会发展正迈入一个新
的历史阶段，处于全面奔小康和经济社会体制继续转
型的重要时期。在经济发展取得巨大成就、社会进步
日新月异的同时，也面临着体制转轨当中的诸多矛盾
和困难。这样的时代、这样的成就和这样的问题，既为
公共管理理论研究提供了宽广的舞台和丰富的资料，
也为公共管理领域的实践者和理论探索者提出了大量
值得深入研究的课题。
    从世界范围来看，当代公共管理同样存在着公共
服务赤字、财政赤字、绩效赤字、信任赤字等重大问题。
公共管理实务界和理论界应当具有直面这些重大问题
的勇气，更要积极寻求解决这些问题的方式、方法。孔
子说过：“志于道，据于德，依于仁，游于艺。”公共管理
要有个大道，大道不能变，底线不能动摇，这个大道就
是公共利益。它构成了公共管理这一职业的*根本的
价值基础，或可称之为公共行政的精神所在。对于公
共管理理论和实践中重大问题的探讨必须从公共利益
这一“大道”着眼，否则公共管理可能蜕变成追逐自我
利益的领域。
    尽管自古以来人们对公共利益的见解是仁者见
仁，智者见智，有学者称其为“政治浪漫主义”，甚或有
学者直斥其为政客为谋求政治权力而编制的冠冕堂皇
的说辞；但我个人认为公共利益是可诉求的，关键是我
们必须认真审视以下几个方面的问题。对这些问题的
审视虽说不能完全涵盖公共利益的内涵，但它却能够
使我们就公共利益达成某种*低意义的共识。在公共
管理实务和理论界有关公共利益问题的探讨付之阙如
的背景下，这种共识的达成显然是亟须的。
    **，公共管理是否尊重人性尊严，是否保障公民
权利。政府的责任在于保护人权，保障公民的基本权
利不受侵害。这就要求公共管理部门应当以人自身的
发展作为*终目的，彻底摒弃那种将人视为工具的功
利主义政策观念。在公共利益和公民基本权利保障的
衡量上，避免借口公共利益来侵害公民的权利。
    第二，公共管理是否能够超越公共管理部门自身
利益与特殊利益集团的利益，保护大多数人的利益。
公共权力的部门化和部门利益化，以及公共政策日益
为特殊利益团体所垄断，是当前全球公共管理部门合
法性危机的*主要根源之一。对于公共管理而言，首
要的是保障公民权，照顾大多数人利益，让多数人得
利；其次，公共管理要超越集团利益，坚持弱势优先原
则；再次，在尊重科学和理性的前提下努力保持长期、
中期、短期利益之间的平衡。
    第三，公共管理是否能够实现社会正义。首先，要
做到权利的绝对公平，不能说农民的生命和城市人的
生命价值不一样，法律权利不一样，那万万不行!其
次，提供平等的机会，包括发展机会、就业机会等。再
次，讲究程序正义，实现公共管理程序规范化、科学化。
*后，分配正义，包括法律保护合法收益原则、社会福
利原则、再分配效率原则。
    第四，公共管理过程能否更具有开放性。公共管
理不是御民之术，而是为人民服务。制定重要公共政
策要让社会各阶层广泛参与，尤其是相关利害人参与．
自由的精髓在于每个人都能参与决定自己的命运。政
府职能转变与公民自治能力的提高有很大关系．要鼓
励公民积极参与更多的公共治理活动，政府职能的转
变有赖于更多的公民的政治参与。此外，要坚持责任
政府论，责任和权益之间要平衡。
    需要指出的是，公共利益的界定和实现产生于我
们这个社会制度性的对话过程之中，这一对话过程是
十分重要的，它需要一套正式的和非正式的制度安排
来加以保障。这里所谓正式的制度安排，根据经济合
作与发展组织(OECD)的观点，*基本的包括四个方
面：一是Infbmling Citizen，即充分保证老百姓的知情
权；二是Representing Citizen，即真正地方方面面代表
老百姓；三是在公共政策的制订过程当中，能够来改变
传统意义上所谓的专家规划，真正实现公共政策的社
会设计观；*后一条是必须保证公民有机会、有渠道甚
至直接介入公共利益的提供当中去，而非正式的制度
安排，*终依靠的是公共行政者的伦理自觉性。
    老子曾说：“执古之道，以御今之有。能知古始，
是谓道纪。”研究公共管理必须探究其规律，彰显其精
神。公共管理是一门在矛盾和价值利益冲突中寻求平
衡的艺术。作为社会产物的政府，是当代中国公共管
理的主体，研究公共管理的规律，就必须研究政府的治
理理念、政府的绩效。政府管理是需要成本的，若想减
少行政成本，必须提高绩效，进而要求必须推进政府管
理创新，尤其是推进管理体制和制度创新。从更深层
次上看，执行创新的微观个体是政府公务员，因此提高
公务员的行为素养也非常关键。而究其一切都要体现
公共管理精神，以推进中国公共管理事业的健康发展。
    郑州大学出版社出版的“中国当代公共管理研究
文库”这套丛书，饱含着几位年轻的公共管理研究者
对于公共管理理论和实践的可贵探求，也体现了他们
对于公共行政精神的理解。这套丛书从不同角度反映
了中国近三十年公共管理的历程和改革发展经验，初
步展现了公共管理事业的新景象，值得一读!对于有
志于研究公共管理的同仁，以及对中国发展有兴趣的
读者，我相信这套丛书会打开一扇公共管理实践的新
窗户，在读者饱览美景的同时，对新时期中国公共治理
的发展也会有新的体认。
    张成福
    2007年3月28日

第三章
村民自治与农村政治现代化
    近些年来，越来越多的人开始关注起农村来，但
是他们中大多数人认为中国农村存在的主要问题是
经济问题，而不是政治问题。所以即便是在中国农村
村民自治搞得轰轰烈烈的今天，农村政治依然没有在
百姓心中形成概念，甚至在社会科学工作者以及政治
学者中也没有达成共识。毫无疑问，当前农村*主要
的问题当属经济问题，这也符合国家以经济建设为中
心的战略举措。但同时我们也会发现，农村中的许多
问题，不仅仅是经济问题，而且包含着相当多的政治
因素。特别是由于农村经济关系的变化使得以农民
为主体的各种政治关系也发生了巨大的变化，从而给
农村基层工作，比如计划生育、社会治安等都带来新
的问题。因此我们必须从政治的高度看待农村存在
的一系列问题，这样才有助于农村经济体制改革的深
化和整个国民经济的顺利发展。
    在过去的十多年，由于我国政府集中精力进行经
济改革，政治体制改革相对处于一种滞后的状态，民主化的进展有限，其中村
民自治相对来说有突出的发展，引起了中外人士的广泛关注。村民自治是农
民群众在新的历史条件下进行自我管理、自我教育和自我服务的全新的民主
实践，是新时期中国政治发展的重要内容和重要成果。它适应了农村经济体
制改革和农村社会结构变化的现实需要，为中国民主政治的发展提供了新鲜
经验，而且成为中国2l世纪政治发展的重要生长点，有力地促进了中国农村
政治的现代化。
    **节农村民主政治的前提和载体
    民主是社会主义的本质特征之一。邓小平不只一次说过：“没有民主就
没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”①从中国现代化的进程启动之初，
中国的仁人志士就开始对中国的民主化进行了艰辛的探索。无数的团体和
组织为中国的民主化设计了种种方案，但是大多缺乏民主实践的支持。20世
纪80年代中国农民民主意识的增强和民主制度的不断完善，为以村民自治为
主要内容的农村政治现代化提供了基础。
    一、农村政治民主化的基础和保障
    发展社会主义民主，一要靠逐步健全和完善各种民主制度；二要靠不断
增强人民群众的民主意识，提高民主能力。这两个方面相互依存，缺一不可。
    从1982年起，我国部分地区就开始实施基层民主精神的村民自治，到
1988年6月《村民委员会组织法(试行)》开始在全国推行，1998年儿月《村
民委员会组织法》的全面实施，至此我国绝大多数农村都实施了村民自治。
根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自
我服务的基层群众性自治组织。也就是说，凡属于村务活动的事情，都由农
民群众依法民主处理。这是我国推进社会主义民主的重大举措，为广大农民
行使基层民主提供了法律保障。1989年《行政诉讼法》的颁布明确赋予了广
大农民可以“民告官”的权利，改变了农民在利益受到政府机关和农村干部的
侵犯时不知所措的状况。此外，1994年《国家赔偿法》和1999年《行政复议
法》的相继出台，又为保护人民的民主权利提供了有力武器，这是我国民主政
治建设的又一重大里程碑。同时，改革开放以来我国选举制度的改革，也为
我国农村政治的进一步民主化提供保障。比如关于候选人差额的规定，就经
历了一个从没有差额到差额，从差额很小到逐渐扩大的趋势，并且选民还可
以在候选人之外选举自己认为合适的人选，这样广大农民和代表就可以完全
根据自己的意愿进行选举，提高了选举的民主程度。
    随着对社会主义民主宣传的不断深入，随着农村民主实践的不断增多，
我国农民的民主意识也在不断增强。不少农民积极参与村中大事的决定和
监督实施，积极参加民主选举，尤其是村民委员会的选举，有些地方的投票率
高达90％以上，投票质量明显提高，他们的选举不再是毫无差别的举手通过，
而是已经学会了根据自己的意愿进行选举。如在1998年12月，四川遂宁市
步云乡以全民直接选举的方式成功地选举出了该乡的第十二届乡长，也产生
了中国内地的**位“民选乡长”。这不仅是我国农民政治的一件大事，对于
整个中国的政治发展都具有重大意义。同时我国农民也越来越具有强烈的
权利保护意识，特别是当他们的合法权益收到侵犯时，他们敢于提出异议，甚
至敢和政府及其干部对簿公堂等等。这些都说明，我国农民的民主意识在不
断增长，参与意识在不断增强。
    农民民主意识的不断增强和农村民主制度的日渐完善，不仅为农村政治
现代化的实现提供了基础和保障，同时也有助于村民自治的顺利推进。
    二、农村民主政治的载体——村民委员会
    在目前的中国，有广泛民众参与的民主选举有两类：一是县级和乡级的
人大代表选举，二是村民委员会的选举。虽然村委会的选举在重要性方面远
远不如地方人大代表选举，但其被关注的程度却又大大超过地方人大代表选
举。主要原因是村委会的选举在制度上有不少创新，可谓真正的“草根民
主”，因而引起了中外人士的广泛关注。由于人大代表的选举属于政权组织
的部分，当选的代表行使国家的各种权利，所以就不属于本书所研究的内容。
本书中所谈的村民选举就是指村民委员会的选举。
    村民委员会这一村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治
组织，是党的十一届三中全会以来我国农村广泛而深刻的改革中出现的，它
的产生、巩固和发展，本身就是改革的成果，从一个侧面反映着我国社会主义
改革前进的步伐。早在1981年，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来
党的若干历史问题的决议》就指出，在基层社会生活中，要逐步实现人民的直
接民主，以逐步建设高度民主的社会主义政治制度。1982年党的十二大强
调，社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个
方面，发挥基层社会生活的群众自治。